蕲春创新管理模式破解河道采砂难题

蕲春县位于湖北省东南部，隶属湖北省黄冈市，境内蕲水为黄冈五大水系之一，拥有5公里以上河流74条，33公里长江岸线，200余座水库湖泊，现已探明主河蕲河黄砂静态储量达6亿多吨，黄砂资源丰富。蕲春县区位优势明显，水陆交通发达，黄砂销售渠道广，黄砂行情随着长江中下游城市一路走高。

采砂管理难点

近年来，因国家生态环境保护战略的强力推进，大江大湖实施禁采，黄砂资源一度成为紧俏物资，市场供需矛盾突出，黄砂价值不断上涨，诱发非法采砂行为滋生和抬头，并呈愈演愈烈趋势。主要根源有:

盗采成本低。蕲春县地势北高南低，境内的中小河流为季节性河流，河床常年裸露，机械和人工非法采砂非常便利，盗采黄砂容易转移和销赃。由于河道战线长，点多面广，在一些重点河段和乡镇整村整垸出动，逐步形成有组织的非法采砂群体和产业链。

违法成本低。根据现行法律，河道采砂主要以行政处罚为主。对机械规模性盗采有明确的处罚标准，有扣押机具容易实施处罚，但对人工微型盗采处罚标准难以落实，并且盗采群体大部分是留守老人妇女，面临着取证难、处罚难等困境。

管理效果低。由于非法采砂涉及“产、运、销”等环节，盗采黄砂转移到河道范围外难以处理。在联合执法机制不健全和属地管理不到位的情况下，水行政执法依据及其有限，面临着无强制、无扣押、无威慑力等难题，存在着人难管、车难扣、案难查的短板，行政执法和单一执法，难以标本兼治。 

主要治理举措

非法采砂事关防洪保安、社会稳定、经济发展的大事，已成为社会关注的焦点和热点问题，也是考验行业主管部门履职能力一项重要内容。为加强河道采砂管理，2018年以来，湖北省修订施行了新的《湖北省河道采砂管理条例》，黄冈市同步出台了《加强黄砂生产经营运输管理的意见》，并在全省率先开展了“雷霆行动”河道采砂专项治理，通过立法、行动、督查、考核等机制强力推进河道采砂地方行政首长负责制落实。

为应对河道采砂管理新形势、新要求、新任务，蕲春县针对薄弱环节，厘思路，找症结，重机制，促管理，全面推进依法治砂新进程。

深化体制改革。按照“三权分离”(采砂许可权、黄砂经营权、黄砂生产权)要求，撤销了原县河道采砂管理局，组建了县水政监察执法大队和县城投黄砂经营有限公司。由县河道采砂主管部门负责采砂许可，由县水政监察执法大队负责监督和执法，由县城投黄砂公司负责黄砂经营活动，由中标者负责河道黄砂资源开采，从机制上实现了许、管、营、产的分离，避免了既当裁判员又当运动员的双重职能。

加强组织领导。成立了以分管县长为县黄砂管理工作领导小组，实行组长一支笔管理，县直部门和乡镇人民政府分管领导为第一责任人，领导小组办公室负责日常组织协调和督查考核工作。并结合县情，出台了《加强全县黄砂管理经营运输的意见》，逐步建立黄砂管理工作一盘棋、指挥一根棒、管理一把抓、经营一本账、上下一条心的联动联防机制。

创新执法机制。以县水政监察执法大队为基础，整合公安、交通、市场等部门职能和执法力量，组建县黄砂联合执法大队，由各部门授权委托县黄砂联合执法大队代其履行部门职责，相对集中行使行政执法权，打破部门职权界限，形成工作合力。所有抽调人员与原单位岗位脱钩，集中办公、脱产专职、轮流值班、分类办案，其人事、工资关系不变，建立联合执法经费保障制度。并通过退伍军人转业安置和劳务派遣方式建立执法力量递补轮换机制。县黄砂联合执法大队现定员120人，内设4个职能股室，下设7个乡镇中队和4个流动稽查中队，配备执法车辆11台，执法艇1艘。

强化属地管理。结合河道采砂地方行政首长负责制和河湖河长负责制，制定了乡镇黄砂管理奖惩机制，将属地河道采砂管理成效纳入县级年度目标考核和河湖长制年度目标考核，由黄砂管理领导小组组织日常考核工作。同时，县政府从黄砂经营收入中提取部分收益作为黄砂考核基金，按照实绩奖励到各镇村，并对管理靠后的乡镇启动问责机制。通过问责和奖励并举，全面推进属地管理责任落地落实。

开展专项整治。针对非法采砂突出问题，县黄砂联合执法大队坚持24小时巡查机制，对重点河段和重点时段进行精准打击，并通过公布举报电话，及时接受社会监督和举报。近期，县黄砂管理工作领导小组针对人工蚂蚁搬家严峻形势，坚持问题导向，目标导向，结果导向，在全县范围内开展黄砂专项整治行动，以黄砂联合执法大队为主体，开展“斩链行动”，通过设立固定出境卡口和打击非法收购等措施，斩断非法采砂利益链条;以属地乡镇为主体，开展“清蚁行动”，通过清理非法囤砂点、日常巡查等措施，严防人工蚂蚁搬家反弹;以蕲春城投黄砂公司为主体，提高供砂服务质量，排除非法采砂市场生存空间。上下联动，整体发力，让盗采黄砂无处可运、无处可销，非法采砂行为明显好转，举报投诉现象直线下降。

严格督查考核。实现河道采砂管理长治久安，考核问责是压实责任的关键措施。蕲春县在完善考核机制基础上，注重常态化监督检查，每月由领导小组办公室组织专班，对各职能部门和属地政府履职情况及管理成效进行明查暗访，发现问题，跟踪督办问题整改，确保短期问题立即解决，长期问题建立长效机制。并借助党委督查、政府督查、纪检监察、人大政协监督等力量，压紧压实各部门责任，逐步形成全县步调一致、行动一致、力度一致的工作态势，有力促进了河道管理工作高质量发展。

实行专营专卖。黄砂体制改革后，全县黄砂实行定向供应、吨位计量、技防监管等制度，并按区域位置在全县设立3个黄砂超市，实行“一个电话、足不出户”的配送模式，斩断中间非法利益链条，减轻用户成本，赢得市场空间，从而遏制非法采砂销售途径，黄砂经营秩序逐步实现规范化、常态化管理，黄砂经营收入持续增长。

管理工作成效

花香自有蝶飞来。蕲春县河道采砂管理工作一直在创新中发展，在发展中创新，并形成了具有特色的蕲春模式，各项工作步入良性循环，取得了生态、管理、社会和经济的综合效益，多次得到上级领导和部门的充分肯定。水利部法规司、西藏代表团、河南沁阳、黄石阳新、孝感市等先后莅蕲调研交流，将热点变成了亮点。

生态效益明显。从无序开采到规划限量，河道采砂量得到严格控制，河势得到有效稳定，桥梁、堤防、水利设施安全得到有效保护，实现了资源有序利用和水生态环境保护有机结合，推进人与自然和谐共生。

管理效益明显。经过一系列的改革完善，蕲春河道采砂逐步建立健全了黄砂开采机制、黄砂经营机制、黄砂供应保障机制、黄砂价格调控机制、黄砂联合执法机制和内部监督制约机制等，各项工作有章可循、有法可依。

社会效益明显。经过规范化管理，阳光操作，斩断了非法采砂、车辆超载、市场倒卖的利益空间，维护了社会公平竞争秩序，赢得社会各界的认可，广大从业者的拥护，又有效防止了干部腐败，河道采砂管理秩序井然，呈现了前所未有的社会稳定局面。

经济效益明显。经过统一经营模式后，有效地规避了行业主管部门贱卖黄砂资源的风险，通过准确把握市场行情、吨位计量、严管严控等措施，全县黄砂经营收入持续稳定增长。2019年，全县累计完成用砂单位档案登记1461家，实现黄砂经营收入2.56亿元。2020年，受疫情影响，在黄砂市场行情疲软情况下，仍实现入库收入近0.8亿元。

河道采砂管理是一项系统性、复杂性、长期性工作，任重道远。如何抓在点上，落实到行动上，近年来，湖北蕲春的成功探索实践形成了五个方面可借鉴的经验:一是需要法律支撑，做到有法可依;二是需要政府重视，做到有章可循;三是需要部门联动，做到齐抓共管;四是需要警力支撑，做到腰杆过硬;五是需要廉洁从政，做到守土尽责。